丁道勤：电信监管十年三步走

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2002年，中国电信业由北向南分裂，形成了“四大两小”的竞争格局；2008年5月24日，“三大支柱”格局确定，中国电信业第四次重组完成。2002年，通信行业从模拟通信技术跨越到数字通信技术，进入2g；到2008年和2009年，向3g的跨越成为关键词。如今，通信行业正在加速向信息服务的转变。随着信息通信技术的飞速发展，它对电信业的盈利模式、管理模式和政府监管产生越来越大的影响，这使得电信业的监管不断面临新的挑战。宽带中国战略、三网融合、电信资费管理等问题仍然是电信监管必须正视的问题。工业和信息化部电信研究所研究员丁道勤表示，颁布《电信法》是当务之急，该法体现了中立立法的原则。只有这样才能更好地解决顶层设计。

电信监管是一个三步走的过程，是相互交织的

记者:近十年来，随着市场竞争格局的不断调整，通信行业监管模式经历了哪些发展阶段？

丁道勤:十年来，电信监管主要遵循“三步走”路线:电信重组、全业务竞争和综合监管。这三个步骤不是相互独立的，而是不断交错的。

第一阶段:2000年以来，围绕《电信条例》出台了一系列电信监管法律法规，初步形成了电信和互联网监管法律体系。2001年11月，国务院批准了《电信体制改革方案》，决定对固定电信企业进行重组和整合。2002年，电信业进行了重组。

第二阶段:为进一步打破电信市场垄断局面，促进市场自发有效竞争，2008年5月，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合下发通知，启动电信行业第四次重组。2009年1月7日，MIIT颁发了三个3g牌照。三大电信运营商已经从传统的单一业务竞争转变为全业务竞争，这使得“自主创新”逐渐成为产业转型的主流，推动了移动互联网产业的快速发展。

第三阶段:随着信息网络技术的发展，网络出现融合趋势。2010年1月，国务院常务会议决定加快电信网、广播电视网和互联网的融合。电信和互联网行业已经进入了一个全新的时代，综合监管将成为未来电信和互联网监管的主要表现。

电信监管呈现三大特征，顶层设计亟待解决

记者:随着通信技术的进步和升级，中国通信行业在监管方面有哪些特点？

丁道勤:改革开放以来，特别是近十年的快速发展，中国电信业实现了历史性的跨越。目前，中国电信业的健康发展已经进入了一个关键的历史阶段。回顾过去十年的监管过程，放松管制是一个大趋势，中国电信业的监管主要表现出以下三个特点:

首先，从强调互联互通监管转向强调市场秩序监管。中国联通(600050)成立后，引入外部竞争激活了当时的电信市场，中国电信市场开始出现实质性竞争。引入竞争将不可避免地导致互联互通问题。领先的电信运营商和非领先的电信企业之间的互联互通问题首先非常突出。网间结算政策的调整不能从根本上解决互联互通问题，只能解决建立公平的利益激励机制的问题。自2000年以来，国务院、电信监管部门和司法部门相继出台了一系列关于互联互通的规范性文件和司法解释，发挥了很好的作用。随着电信业的改革和重组，监管的重点已经从最初强调互联互通转向强调市场秩序监管。

第二，它从侧重于监管基础电信服务转向监管融合服务，特别是互联网服务。首先，传统的电信业务监管主要集中在基于电信业务分类的许可证管理系统上，特别是对电信网络设施等基础电信业务采取了更严格的准入标准，以确保电信监管部门的控制。然而，随着技术和业务创新的发展，电信监管的重点已经从原来的基础电信业务的接入监管转向融合业务和互联网业务的监管。

第三，电信主体监管向电信行为监管转变。以往的电信重组改革主要是从调整电信主体结构开始的，即调整电信市场主体关系，重点是电信主体监管。随着新技术和新服务的出现，监管也转向了电信市场的具体行为监管。

当然，电信监管还存在一些需要改进的地方。首先，要继续完善电信监管法律法规，特别是体现中性立法原则的《电信法》。虽然电信监管问题不能仅靠一部法律来解决，但真正需要一部统一的标准法律来解决公平电信监管的顶层设计。

其次，电信监管主体的多元化需要协调解决。中国电信业面临多重监管局面，因为它涉及许多机构的监管范围。例如，我们有一个综合价格管理部门、一个专门的投资审批部门、一个非行政性的内容审查机构和一个负责巨额国有资产的专门机构，分别监管电信业的通信资费、电信投资、网络内容、国有资产等不同领域。每个监管机构都有自己的利益，监管主体的多样化使得监管权力的协调非常困难。

最后，从十年电信改革的情况来看，有两条主线:“开放线”是电信市场的结构调整；这条“黑线”是为了促进电信业的发展。电信改革、产业发展和市场监管密切相关，相辅相成。然而，由于电信发展目标和电信监管目标存在差异，一个监管主体同时承担着两种不同的责任和目标，存在一定程度的冲突。

监督将转向效率和公平

记者:请预测下一阶段监管会出现什么趋势。

丁道勤:在下一阶段的电信监管中，我们要把重点放在保护消费者的合法权益上，进一步强调维护电信市场的公平竞争和有效竞争。即从效率监管到公平监管，从监管电信运营商的经营业绩到协调电信运营商与公众之间的公平服务行为和电信运营商之间的公平竞争行为。

这两个监管目标实际上是一枚硬币的两个方面，而电信市场有效竞争格局的形成最终保护了消费者的合法权益。

电信监管应以保护消费者合法权益、维护电信市场竞争秩序为目标，采取灵活多样的监管方式，综合运用法律、经济和行政手段，进一步扩大和保障电信消费者的知情权和选择权，建立和完善支持网络融合的法律体系，进一步强化和规范主导运营商向其他电信运营商开放网络的义务，在一定程度上对主导运营商实施非对称控制，提升电信行业整体竞争力。